15 stycznia 2018

Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie o konstytucyjności art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

W całej Polsce mają obecnie miejsce przeprowadzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych u pracodawców kontrole lub postępowania sądowe będące skutkiem wniesienia odwołania od decyzji ZUS dotyczące kwestionowanej przez ZUS sytuacji, w której pracownicy jednego pracodawcy wykonują w oparciu o umowę cywilnoprawną pracę na rzecz innego podmiotu (osoby trzeciej), a pracodawca oraz osoba trzecia są ze sobą w jakiś sposób powiązani. W związku z takim układem podmiotowym, według ZUS, przez pracodawcę nie były uiszczane składki na ubezpieczenia społeczne w należytej wysokości. Niewiele jednak osób wie, że sytuacja taka, a ściślej art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który jest w tych sprawach przepisem o podstawowym znaczeniu, jest przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 1/16).



W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s):
 Za pracownika uważa się osobę pozostającą w stosunku pracy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a.”.

Zgodnie z art. 8 ust. 2a u.s.u.s:
Za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy.”.

Jak stanowi natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.:
„Obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są: pracownikami, z wyłączeniem prokuratorów”.

Podmiot zgłaszający ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych to podmiot niebędący płatnikiem składek, który dokonał zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych osób, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 8 ust. 2a u.s.u.s (art. 4 pkt 2a u.s.u.s.).

Na mocy postanowienia z dnia 27 października 2015 r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: „czy art. 8 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 2a ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że płatnikiem składek za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia zawartej z osobą trzecią, jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy z którym pozostaje w stosunku pracy, jest ten pracodawca, jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej”.

W postanowieniu z dnia 27 października 2015 r. Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, w którym sąd ten skierował pytanie do TK, czytamy m.in., że: Nie budzi wątpliwości sądu apelacyjnego stwierdzenie, że podstawowym skutkiem uznania osoby wskazanej w art. 8 ust. 2a za pracownika jest objęcie jej obowiązkowymi ubezpieczeniami emerytalnymi, rentowymi, chorobowymi i wypadkowymi tak jak pracownika (art. 6 ust. l pkt l, art. 11 ust. l i art. 12 ust. l ustawy systemowej). Oczywistym jest bowiem, że pracownik nie może być pokrzywdzony czynnościami pracodawcy prowadzącymi do optymalizacji zobowiązań publicznoprawnych. Sąd apelacyjny stoi jednak na stanowisku, że gdy praca na rzecz pracodawcy świadczona jest przez pracownika, który umowę cywilnoprawną ma zawartą z osobą trzecią, podmiotem zobowiązanym do naliczenia i odprowadzenia składki jest zleceniodawca pracownika, który wypłaca pracownikowi stosowne należności. Z treści art. 8 ust. 2a w zw. z art. 4.2a nie można bowiem wprost wyinterpretować, że w opisanej sytuacji płatnikiem składek z umów zlecenia jest pracodawca nie będący stroną umowy zlecenia. (…)
Zdaniem sądu apelacyjnego art.8 ust. 2a w zw. z art. 4.2a ustawy systemowej rozumiany i stosowany w ten sposób, że stanowi podstawę prawną nadania statusu płatnika składek dla pracodawcy za ·pracownika z tytułu umowy zlecenia zawartej przez tego pracownika z osobą trzecią, na podstawie której to umowy wykonywał pracę na rzecz własnego pracodawcy jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji) przez naruszenie zasady własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (64 ust.3 Konstytucji) oraz poprzez naruszenie zasady zobowiązania do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków tylko w zakresie określonym w ustawie (art. 84 Konstytucji).
3. Uzasadnienie zarzutu niezgodności przedmiotu kontroli ze wskazanymi wzorcami kontroli.
Zasadą jest obowiązek płacenia danin publicznych, co wyraża w art. 84 Konstytucji RP; art. 217 Konstytucji RP wskazuje jakie elementy musi określać · ustawa, aby spełniała konstytucyjne wymogi nakładania podatków i innych danin ' publicznych. Przywołane przepisy prowadzą do wniosku, że obowiązuje zakaz domniemania istnienia obowiązku podatkowego, jeżeli nie wynika on wprost z ustawy, która winna określać w sposób precyzyjny elementy norm podatkowych. W zakresie prawa daninowego, mimo konstytucyjnej zasady powszechności opodatkowania, zakaz rozszerzającego interpretowania przepisów dotyczy nie tylko wyjątków, ale także przepisów nakładających obowiązek płacenia tych danin (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 grudnia 2009 r. r. w sprawie K 7/08, publ. OTK-A 2009/11/166). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań (wyrok z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, publ. OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33, s. 448 ).
W ocenie sądu apelacyjnego art.8 ust. 2a w zw. z art. 4.2a ustawy systemowej we wskazanym rozumieniu i stosowaniu narusza art. 84 Konstytucji dlatego, że mimo braku jednoznacznego przepisu ustawowego zobowiązuje pracodawców do opłacania składek za pracowników z tytułu umów zlecenia zawartych przez tych pracowników z osobami trzecimi, objętych obowiązkiem opłacania składek, na podstawie których 17 praca jest świadczona na rzecz własnych pracodawców. Przepis art. 8 nie stanowi wprost, że pracodawca jest płatnikiem składek za zleceniobiorcę, który zawarł umowę z osobą trzecią, a jednocześnie jest pracownikiem tego pracodawcy i na podstawie tej umowy cywilnej świadczy pracę na rzecz własnego pracodawcy. Natomiast z art. 4.2a ustawy systemowej jednoznacznie wynika, że pracodawca płaci składki za pracowników, natomiast jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne płacą składki za inne osoby, z którymi zawierają umowy cywilne objęte obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. Zdaniem sądu przepis prawa interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej nie może stanowić podstawy prawnej zobowiązania podmiotu prawa do ponoszenia daniny publicznoprawnej, jaką są bezsprzecznie składki na ubezpieczenia społeczne. Z taką sytuacją mamy jednak do czynienia w analizowanym przypadku. Sądowi jest wiadomym z urzędu, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w opisanej sytuacji wiążącymi decyzjami zobowiązuje pracodawców do opłacania składek za zleceniobiorców, jako podstawę prawną wskazując art.8 ust. 2a ustawy systemowej mimo, że ten przepis w ogóle nie definiuje płatnika. Praworządność decyzji w tym zakresie aprobują sądy wszystkich instancji, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą. Konstytucja w art. 84 stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Nie ma wątpliwości, że obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne przez pracodawcą jest ciężarem publicznym i musi być ponoszony, jednak jedynie w takim zakresie jaki przewiduje ustawa i to wprost. Zadaniem sądu naruszeniem art. 84 Konstytucji jest wyinterpretowywanie tego obowiązku z przepisów ustawy systemowej w sytuacji, gdy nie zostało to jednoznacznie ustawowo zapisane.”.
Tym samym nie może być wątpliwości co do tego, że Sąd Apelacyjny w Szczecinie kwestionuje konstytucyjność art. 8 ust. 2a u.s.u.s.

Natomiast w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 1 czerwca 2016 r., znak III. 7060.333.2016.AJ, przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu, czytamy m.in., że: art. 8 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2015 r. poz. 121 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że płatnikiem składek za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia zawartej z osobą trzecią, jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy, jest ten pracodawca, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz w zw. z a11. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (…)
Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na wymaganiu pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (por. m.in. wyroki z: 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138 oraz 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81) Zasada ta wyznacza sytuację prawną nie tylko obywateli, lecz także chroni przed ingerencją władzy państwowej inne podmioty stosunków prawnych (por. wyrok z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Z tego względu adekwatny wydaje się termin: zasada ochrony zaufania jednostki (a nie tylko obywatela) do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok z 20 stycznia 2011 r., Kp 6/09, OTK z 2009 r. Nr 9/A, poz.138). Ochronie konstytucyjnej podlegać musi nie tylko zaufanie obywateli do litery prawa, ale także do uzasadnionego sposobu jego interpretacji, przyjmowanego podczas stosowania prawa przez organy państwa (por. m.in. wyroki z: 6 marca 2007 r., SK 54/06, OTK ZU nr 3A/2007, poz. 23 i 3 czerwca 2008 r., K 42/07, OTK ZU m 5A/2008, poz. 77). (…)
Zawarta w mi. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego mieści w sobie szereg zasad pochodnych, które nie zostały odrębnie wyrażone w Konstytucji, jednakże zostały zdefiniowane co do zakresu i treści przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Do takich ugruntowanych zasad należy zasada prawidłowej legislacji oraz powiązana z nią zasada spójności systemu prawa, wyrażająca się w obowiązku takiego formułowania przepisów, aby nakładane na uczestników obrotu prawnego obowiązki były możliwe do zrealizowania w świetle im1ych obowiązujących przepisów prawa. (…)
Przyjęte rozumienie kwestionowanych przepisów narusza także art. 64 ust. 3 Konstytucji. W świetle tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusz ona istoty prawa własności. (…)
Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczanie własności "tylko w drodze ustawy". Z omawianej przesłanki wynikają dwie podstawowe konsekwencje. Po pierwsze, niedopuszczalne jest ustanowienie jakiegokolwiek ograniczenia prawa własności bez podstawy ustawowej, czyli w drodze samoistnego uregulowania o podstawowym charakterze. Po drugie, owa podstawa ustawowa musi mieć na tyle rozwinięte ujęcie, by czyniła zadość wymaganiu dostatecznej "określoności". (…)
Ustawodawca zwykły posiada kompetencję do nakładania ciężarów i danin publicznych zgodnie z art. 84 i art. 217 Konstytucji. Art. 217 Konstytucji określa, jakie elementy podatkowego stanu faktycznego wymagają regulacji ustawowej i narzuca ustawodawcy tryb regulowania kwestii podatkowych. Z art. 217 Konstytucji wynika, że ustawy powinny rozstrzygać przynajmniej, kto powinien płacić podatek (składek), jakie zjawiska życia społecznego i gospodarczego podlegają opodatkowaniu oraz w jakiej wysokości podatek powinien być płacony. Z art. 84 Konstytucji wynika, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.
Z art. 84 Konstytucji wynika, że ciężary i świadczenia publiczne powinny być normowane przez akt rangi ustawowej. Ustrojodawca dokonał uściślenia zakresu tej regulacji w odniesieniu do podatków w art. 217 Konstytucji. Wskazany przepis ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla unormowania: po pierwsze, nakładania podatków i innych danin publicznych o niepodatkowym charakterze, po drugie, dla określania podstawowych elementów konstrukcji podatku, takich jak podmiot, przedmiot opodatkowania i stawka podatkowa, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich wymaganych elementów, tak aby unormowanie ustawowe zyskało cechy kompletności, precyzji i jednoznaczności (por. wyrok z 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76).
Organy rentowe w decyzjach zobowiązujących pracodawców do opłacania składek za zleceniobiorców powoływany jako podstawę prawną art. 8 ust. 2a ustawy systemowej. Jednak, jak to wcześniej przedstawiono, z art. 8 ust. 2a ustawy wynika obowiązek ubezpieczenia wykonawcy umowy cywilnoprawej według zasad obowiązujących przy - l5 - ubezpieczeniu pracownika. Obowiązek ten nakłada ustawodawca na pracodawcę oraz osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną pozostająca z osobą fizyczną w stosunku prawnym. (…)
Rzecznik Praw Obywatelskich podziela stanowisko sądu apelacyjnego, że przepis prawa interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej nie może stanowić podstawy prawnej zobowiązania podmiotu prawa do ponoszenia daniny publicznej, w tym także zobowiązania do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa systemowa powinna jednoznacznie określać, kto jest płatnikiem składek. Brak takiej regulacji spełniającej kryteria kompletności, precyzji i jednoznaczności w ustawie systemowej wskazuje na naruszenie art. 84 Konstytucji RP.”.
Tym samym nie może być wątpliwości co do tego, że również Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje konstytucyjność art. 8 ust. 2a u.s.u.s.

Jakie znaczenie ma postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dla pracodawców kontrolowanych przez ZUS? Przede wszystkim dwojakie.

Po pierwsze, postępowanie przed Trybunałem odnośnie konstytucyjności art. 8 ust. 2a u.s.u.s. jest podstawą do zawieszenia postępowania (zarówno kontrolnego – prowadzonego przez ZUS, jak i ewentualnego postępowania sądowego wskutek odwołania od decyzji ZUS). Zawieszenie postępowania spowoduje, że do czasu wydania orzeczenia przez TK, postępowanie (kontrolne lub sądowe) nie będzie się, mówiąc w skrócie, toczyć.

Odnośnie zawieszenie postępowania kontrolnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. NSA wskazał, że w zakresie pojęcia sąd o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego można umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Skorzystanie przez organ administracji publicznej z uprawnienia określonego w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego każdorazowo wymaga uzasadnienia przesłanek uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w danej sprawie (wyrok NSA  z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 578/09).

Odnośnie zaś zawieszenie postępowania sądowego wskazać należy, że zgodnie z art. 177 § 1 pkt 31 kodeksu postępowania cywilnego sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym albo Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W doktrynie wskazuje się, że: „Przepis art. 177 § 1 pkt 31 dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ta podstawa zawieszenia może znaleźć zastosowanie zarówno wtedy, gdy sąd zwrócił się z pytaniem prawnym do jednego z tych Trybunałów w postępowaniu, które ma być zawieszone, jak i wtedy, gdy z pytaniem takim wystąpił inny sąd (por. wyrok SN z dnia 28 września 1994 r., I PRN 61/94, OSNAPiUS 1995, nr 1, poz. 6; uzasadnienie noweli z dnia 10 lipca 2015 r.).” (por. Jakubecki Andrzej (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Tom I. Art. 1-729).


Po drugie, ewentualne orzeczenie TK o tym, że 8 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 2a u.s.u.s. rozumiany w ten sposób, że płatnikiem składek za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia zawartej z osobą trzecią, jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy, jest ten pracodawca, jest niezgodny z Konstytucją, będzie podstawą do wszczęcia pewnych postępowań nadzwyczajnych.

Jeżeli chodzi o postępowanie kontrolne przeprowadzane przez ZUS, to wskazać należy na możliwość wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 k.p.a.:
Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.”.

Odnośnie zaś postępowania sądowego wszczętego wskutek odwołania od decyzji ZUS, to wskazać należy, że ewentualne „pozytywne” orzeczenie TK daje możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Podstawą prawną tej skargi jest art. 4241 kodeksu postępowania cywilnego:
§  1. Można żądać stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego wyroku w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
§  2. W wyjątkowych wypadkach, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, można także żądać stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu pierwszej lub drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie wyroku w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.”.

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz